‘Vote Leave, take back control’ was de slagkreet van het pro-Brexit-kamp. Na Brexit zouden de Britten – via de gekozen volksvertegenwoordigers in het Britse parlement – weer de baas worden over hun eigen wetgeving. Weg met Brussel, lang leve de democratie! Met de brief van premier Theresa May van 29 maart jl. aan de voorzitter van de Europese Raad is het vertrek van de Britten nu officieel in gang gezet.
Ondertussen zijn de Britten druk bezig om ook in eigen land juridisch gestalte te geven aan het vertrek. Dat zou moeten gebeuren in de vorm van de Great Repeal Bill (pdf): een alomvattende wet die na Brexit alle EU-wetgeving moet gaan vervangen en de regering daartoe ongekend ruime bevoegdheden geeft. Gek genoeg zal die wet niet tot gevolg hebben dat EU-wetgeving na Brexit niet meer van toepassing zal zijn in het Verenigd Koninkrijk. Integendeel, premier Theresa May stelt doodleuk dat ‘dezelfde wetten en regels blijven gelden op de dag van vertrek als de dag ervoor’. Dat is op zijn minst ironisch te noemen in het licht van de achterliggende motieven. Brexit betekent: (a) dat er voorlopig geen vervangende Britse wetgeving komt en (b) dat niet het Britse parlement, maar de regering zelf na Brexit gaat knutselen met ‘gekopieerd Unierecht’.
Witboek
De Great Repeal Bill betreft geen concreet wetsontwerp, maar een zogeheten witboek: een overheidsdocument waarin wordt uiteengezet met welk beleid een bepaald probleem kan worden opgelost. De uiteindelijke wet zal formeel ook geen ‘Great Repeal Bill’ gaan heten, want zulke bombastische bijvoeglijke naamwoorden zijn niet toegestaan in de titel van Britse wetten.
Uit het witboek blijkt dat de Britse regering van plan is om op de dag van vertrek de hervonden onafhankelijkheid te vieren door eerst maar eens alle bestaande EU-wetgeving woord-voor-woord te kopiëren. Het zogeheten acquis communautaire – eurojargon voor het geheel aan Europese verdragen, wetgeving en uitspraken van het Europese Hof van Justitie – wordt namelijk omgezet naar Britse wetgeving. Dat gebeurt zodra de European Communities Act 1972, waarmee toetreding van het VK tot de EU mogelijk werd gemaakt, wordt ingetrokken.
Hoe EU-wetgeving (door)werkt en wat er verandert
Die omzetting van EU-recht naar Brits recht is nodig, omdat er anders grote onzekerheid kan ontstaan. Artikel 288 van het EU-Werkingsverdrag is duidelijk over de manier waarop de twee voornaamste Europese wetgevingsinstrumenten doorwerken in de rechtsordes van de lidstaten. EU-verordeningen zijn rechtstreeks toepasselijk in elke lidstaat. Dat wil zeggen: zij maken vanaf het moment van inwerkingtreding direct onderdeel uit van de rechtsordes van de lidstaten en er kan voor de nationale rechter direct een beroep op worden gedaan. EU-verordeningen mogen niet worden overgeschreven in nationaal recht (en dat hoeft dus ook niet). EU-richtlijnen werken anders: zij zijn, zoals dat heet, ‘verbindend ten aanzien van het te bereiken resultaat voor elke lidstaat’. Dat wil zeggen: EU-richtlijnen moeten binnen een bepaalde termijn door de lidstaten worden omgezet in nationale wetgeving.
EU-verordeningen laten na Brexit een gapend gat achter in de Britse rechtsorde.
Het Verenigd Koninkrijk heeft (als het goed is) alle EU-richtlijnen omgezet in nationale wetgeving. EU-verordeningen – die nu nog automatisch onderdeel uitmaken van de Britse rechtsorde – laten na Brexit echter een gapend gat achter. De verordeningen zullen niet meer van kracht zijn in het Verenigd Koninkrijk. Als ze niet worden omgezet dan kunnen personen en bedrijven daar geen beroep meer doen op de rechten die zij daarvoor aan die verordeningen ontleenden. De Britse regering stelt voor dat met de Great Repeal Bill alle EU-verordeningen, zoals die gelden op het moment van vertrek, van toepassing blijven op het Britse grondgebied. De Britse wetgever kan daarna wel wijzigingen aanbrengen, maar voorlopig verandert er dus niets. Zoals gezegd zijn EU-richtlijnen al wel geïmplementeerd in nationale wetgeving, maar met het intrekken van de European Communities Act 1972 verdwijnt in veel gevallen hun rechtsbasis. Daarom zal de Great Repeal Bill deze implementatiewetgeving ‘in stand houden’, aldus het witboek.
Ook rechtspraak van het EU-Hof van Justitie werkt door
Maar het witboek gaat nog verder, want het acquis omvat immers ook de Europese verdragen zoals aangevuld door de uitspraken van het EU-Hof van Justitie. De verdragen zijn na Brexit vanzelfsprekend niet meer van toepassing op het Verenigd Koninkrijk, maar de Britse rechter kan desondanks bij zijn uitleg van ‘gekopieerd Unierecht’, de verdragen blijven raadplegen. Ook zal de Great Repeal Bill rechtstreeks-inroepbare rechten die Britse burgers ontlenen aan de verdragen opnemen, zoals de gelijke beloning van mannen en vrouwen. Het EU-Handvest van de grondrechten, dat juridisch gezien onderdeel uitmaakt van de Europese verdragen, wordt daarentegen niet overgenomen.
Het witboek gaat verder dan alleen EU-wetgeving; ook de Europese verdragen en de uitspraken van het EU-Hof van Justitie blijven (deels) in stand.
Er komt een einde aan de rechtsmacht van het EU-Hof van Justitie, maar de ‘historische rechtspraak’ van het EU-Hof zal dezelfde bindende status krijgen als die van het eigen Hooggerechtshof (precedent). Er komt wel een einde aan de – door het EU-Hof geïntroduceerde – voorrang van het Unierecht. In geval van conflict met ‘gekopieerd Unierecht’ gaat latere post-Brexit-wetgeving voor. Maar let op: ‘gekopieerd Unierecht’ blijft uit oogpunt van rechtszekerheid wel voorrang behouden boven conflicterende pre-Brexit-wetgeving.
Great Preservation Act?
De Britse regering kiest naar eigen zeggen voor ‘maximale zekerheid’. En maximale zekerheid betekent in dit geval: alle wetgeving overnemen van de EU waarvan men straks geen lid meer is. Op zich geen slecht idee, want voorlopig blijft Brexit een stap in het onbekende, zoals the Guardian kopte toen het vertrek uit de EU officieel werd aangekondigd. Onder de huidige omstandigheden is dit waarschijnlijk het verstandigste dat de Britse regering kan doen. Maar ironisch is het wel dat voorlopig alle EU wetgeving van kracht blijft. Misschien had de regering de nieuwe wet beter de ‘Great Preservation Act’ kunnen noemen. Niet het intrekken van EU-wetgeving (repeal), maar het behouden daarvan (preserve) is waartoe de Great Repeal Act strekt.
Brits Parlement buitenspel
Net zo ironisch is dat de EU-wetgeving niet alleen wordt vervangen door ‘gekopieerd Unierecht’, maar dat het Britse parlement – waarvan het witboek steeds benadrukt dat het weer soeverein wordt – daar zelf niet eens mee aan de slag mag. De Britse regering stelt namelijk voor dat het parlement zijn bevoegdheden delegeert aan de regering, zodat die ‘gekopieerd Unierecht’ kan aanpassen en waar nodig Brexit-gerelateerde problemen oplost. Zo moeten verwijzingen naar het Unierecht worden aangepast, moet betrokkenheid van EU-instellingen worden verwijderd en wordt het (verplicht) delen van informatie met de EU stopgezet. Maar wat er verder allemaal precies moet gebeuren blijft onduidelijk zolang het resultaat van de uittredingsonderhandelingen met de EU niet bekend is. Commentatoren zetten nu al hun vraagtekens bij de ongekend ruime bevoegdheden die de Britse regering voor zichzelf voorziet. De regering wil namelijk met secundaire wetgeving eigen wijzigingen kunnen aanbrengen in alle primaire wetgeving (afkomstig van het parlement) die van het EU-recht is afgeleid.
Commentatoren zetten vraagtekens bij de ongekend ruime bevoegdheden die de Britse regering voor zichzelf voorziet.
Natuurlijk, het Britse parlement controleert de regering en staat bij delegatie technisch gezien nog aan het roer. Maar het lijkt erop dat Brexit in deze context vooralsnog schijn-soevereiniteit brengt: de regering houdt met ‘gekopieerd Unierecht’ bestaande EU-wetgeving in stand en wil daar vervolgens naar eigen inzicht mee gaan knutselen. Dat gaat ten koste van het parlement, dat door Brexit juist weer soeverein moest worden.
Foto: threefishsleeping
