Afgelopen week (maandag 12 juni jl.) mislukten de formatieonderhandelingen tussen de VVD, D66, CDA en GroenLinks. Het verschil in opvatting over migratie tussen GroenLinks en de andere partijen bleek te groot. In het door GroenLinks afgewezen eindvoorstel van informateur Tjeenk Willink staat dat “de afspraak tussen de EU en Turkije zich beweegt binnen de grenzen van het recht zoals dat in volkenrechtelijke verdragen, waaronder het Vluchtelingenverdrag, met het individuele recht op asiel is opgenomen.” Anderen, waaronder historicus Leo Lucassen, betogen juist dat afspraken zoals met Turkije in strijd zijn met het Vluchtelingenverdrag. Wat zegt het Vluchtelingenverdrag eigenlijk en zouden Turkijedeals ook mogelijk zijn met Noord-Afrikaanse landen, zoals de VVD en het CDA willen?
Wat regelt het Vluchtelingenverdrag?
Het Vluchtelingenverdrag regelt twee onderwerpen. In de eerste plaats wordt bepaald, in artikel 1, wie vluchteling is. Kortweg zijn dat personen die in eigen land een gegronde vrees voor vervolging hebben wegens hun ras, godsdienst, nationaliteit, het behoren tot een bepaalde sociale groep of hun politieke overtuiging. Ten tweede somt het Vluchtelingenverdrag de rechten op die vluchtelingen hebben in het land waar ze verblijven, waaronder het recht op arbeid, sociale zekerheid, huisvesting en het recht om niet naar het land van herkomst te worden uitgezet (het refoulementverbod). Het Vluchtelingenverdrag bevat geen recht op asiel. Dat betekent dat het EU-lidstaten vrij staat om geen verblijf toe te staan en een vluchteling over te dragen aan een ander land. Dat land moet dan wel veilig voor de vluchteling zijn. Dit maakt het binnen de EU mogelijk dat asielzoekers worden doorverwezen naar het eerste EU-land van aankomst (de Dublinverordening). Ook maakt dit, in beginsel, afspraken met Turkije mogelijk.
Het staat de EU-lidstaten vrij om geen verblijf toe te staan en een vluchteling over te dragen aan een ander land. Dat land moet dan wel veilig voor de vluchteling zijn.
Is Turkije een “veilig derde land”?
Daarover verschillen juristen van mening. Een eerste controverse is of het nodig is dat Turkije partij is bij het Vluchtelingenverdrag. Turkije is weliswaar partij, maar erkent de werking van het verdrag niet voor vluchtelingen van buiten Europa. In de EU asielprocedurerichtlijn worden de voorwaarden voor “veilig derde land” nader omschreven. Eén van die voorwaarden is dat “de mogelijkheid bestaat om de vluchtelingenstatus te verzoeken en […] bescherming te ontvangen overeenkomstig het Verdrag van Genève.” Volgens sommigen betekent dit dat Turkije het Vluchtelingenverdrag moet erkennen ten aanzien van alle vluchtelingen, waaronder Syriërs. Anderen vinden het voldoende als Turkije in de praktijk de rechten in het Vluchtelingenverdrag ten aanzien van alle vluchtelingen respecteert.
Een tweede twistpunt betreft die laatste voorwaarde: behandelt Turkije vluchtelingen in overeenstemming met het Vluchtelingenverdrag? Griekse rechters zijn daarover verdeeld. Een aantal uitzettingen van Griekenland naar Turkije zijn tegengehouden, onder meer omdat er in Turkije belemmeringen zouden zijn voor vluchtelingen om te werken en omdat veel vluchtelingenkinderen geen onderwijs ontvangen. De vraag of Turkije geldt als veilig derde land is inmiddels voorgelegd aan de Griekse Raad van State. Een uitspraak wordt op korte termijn verwacht. Feit is dat door Griekse juridische procedures een belangrijk onderdeel van de Turkijedeal (Turkije neemt alle migranten terug) niet wordt uitgevoerd. Sinds het sluiten van de deal in maart 2016 zijn ongeveer 30.000 migranten op de Griekse eilanden aangekomen; daarvan heeft Turkije er slechts 1800 teruggenomen.
Zijn Turkijedeals mogelijk met Noord-Afrikaanse landen?
Naast het punt dat Noord-Afrikaanse landen met dergelijke afspraken in moeten stemmen, is ook hier de vraag of vluchtelingen er beschermd worden overeenkomstig het Vluchtelingenverdrag. De Noord-Afrikaanse landen aan de Middellandse Zee (Egypte, Libië, Tunesië, Algerije, Marokko) zijn alle, met uitzondering van Libië, partij bij het Vluchtelingenverdrag. Maar uit rapporten van de VN vluchtelingenorganisatie (UNHCR) blijkt dat enkel Marokko asielwetgeving heeft die voldoet aan internationale standaarden. Ook hebben de meeste van deze landen, anders dan Turkije, op dit moment niet de infrastructuur om grote aantallen vluchtelingen op te vangen. Volgens UNHCR is Libië niet veilig voor asielzoekers. In Tunesië is een probleem dat vluchtelingen wel bijgestaan worden door UNHCR, maar vaak geen overheidsdocumenten kunnen krijgen, zoals een verblijfs- of werkvergunning. Indien de Europese Unie asielzoekers naar deze landen wil uitzetten, zullen waarschijnlijk eerst de omstandigheden moeten verbeteren.
Indien de Europese Unie asielzoekers naar Noord-Afrikaanse landen aan de Middellandse Zee wil uitzetten, zullen waarschijnlijk eerst de omstandigheden in die landen moeten verbeteren.
Is het Vluchtelingenverdrag een moreel kompas?
Het Vluchtelingenverdrag zegt erg weinig over de wijze waarop vluchtelingen mondiaal moeten worden verdeeld. In de preambule bij het verdrag staat wel dat “het verlenen van asiel voor bepaalde landen onevenredig grote lasten kan medebrengen en dat derhalve een bevredigende oplossing niet zonder internationale solidariteit kan worden bereikt”. Maar niet wordt aangegeven hoe die internationale solidariteit tot stand moet komen en welke vorm zij moet krijgen. Het is aan politici om het gat dat het Vluchtelingenverdrag te dien aanzien laat op te vullen met eigen opvattingen over internationale solidariteit.
Conclusie: had Tjeenk Willink gelijk?
Hij heeft gelijk dat het Vluchtelingenverdrag het toestaat om de bescherming van vluchtelingen aan landen buiten Europa over te laten. Maar het is onduidelijk of Turkije vluchtelingen beschermt in overeenstemming met dat verdrag, waardoor de uitvoering van de deal problematisch is. Daarnaast lijkt het sluiten van soortgelijke deals met Noord-Afrikaanse landen onder de huidige omstandigheden niet in overeenstemming met het Vluchtelingenverdrag. Onder de huidige omstandigheden is het onwaarschijnlijk dat deze landen kwalificeren als veilige derde landen.
Foto: Roel Wijnants
