Domper voor Milieudefensie in zaak-schone lucht, kopte Trouw onlangs. Stichting Milieudefensie heeft bij de Rechtbank Den Haag inderdaad niet bepaald een succes behaald in de procedure over de slechte luchtkwaliteit in Nederland – en dat terwijl de stichting Urgenda in 2015 wél met succes procedeerde om de Nederlandse staat tot ambitieuzere klimaatdoelen te bewegen. Trouw meldt hierover:
“Juridisch bekeken: die klimaatzaak stak toch anders in elkaar dan de ‘luchtzaak’. Urgenda eiste dat de staat zich aan zijn eigen regels zou houden.
In 2020 moet de CO2-uitstoot 25 procent omlaag (ten opzichte van 1990). De overheid deed daar veel te weinig voor, toonde Urgenda met succes aan de bij de rechter. In het geval van Milieudefensie was de eis: de Nederlandse staat moet EU-richtlijnen nakomen. Dat ligt al ingewikkelder. Bovendien beriep Milieudefensie zich op het Europees verdrag voor de rechten van de mens. Vanuit het idee: een mens verdient gezonde lucht.
Klinkt logisch, maar juridisch bleek dit taaie kost.”
Urgenda wees de staat op haar ‘eigen regels’?
Dit klopt niet helemaal. Urgenda betoogde dat het nieuwe doel van de regering, om broeikasgassen met 20% te reduceren ten opzichte van 1990, te laag was. De vorige regering hield er nog een ambitieuzer doel op na, van 30%. De Nederlandse staat heeft zich in het internationale klimaatverdrag gebonden om mee te werken de aarde niet verder laten opwarmen dan twee graden Celsius. Daarvoor is nodig, tonen wetenschappelijke rapporten van het VN-klimaatpanel IPPC aan, dat de meest ontwikkelde landen gezamenlijk ten minste aan 25% reductie doen.
De rechtbank Den Haag oordeelde daarop dat het Nederlandse reductiedoel tenminste 25% moest zijn. Ik versimpel een beetje: in de complexe redenering speelde namelijk ook het Europees Verdrag van de Rechten van Mens een rol. Daaruit volgt dat staten een zekere verplichting hebben het milieu te beschermen. Zo’n verplichting staat ook in de Nederlandse Grondwet en in de Verdragen van de Europese Unie. Het klimaatverdrag en al deze andere bronnen kleurden de zorgplicht die de Nederlandse Staat heeft om geen gevaarlijke situaties te creëren die gemakkelijk voorkomen kunnen worden.
Het oordeel is meteen opgevolgd: het Nederlandse reductiedoel is nu 25%, zelfs al ging de Nederlandse staat in hoger beroep – de zitting daarvan is in mei 2018. Dat hoger beroep gaat vooral over de scheiding der machten: mag een rechtbank wel een beleidsdoel als dit dicteren?
Mileudefensie: wel de correcte weg genomen?
Inderdaad gaat de luchtkwaliteitszaak van Milieudefensie onder andere over een EU-richtlijn. Nederland overschrijdt de limieten van bepaalde stoffen in de lucht, die zijn vastgesteld in deze richtlijn, ver na de implementatie-deadline van de richtlijn. Dat betekent: Nederland had al tijden geleden onder die limieten moeten zitten. Dat de deadline voor implementatie (= invoering in Nederland) is overschreden, betekent ook dat de richtlijn zogenaamde ‘directe werking’ heeft gekregen in Nederland. Daarmee kan de richtlijn worden ingeroepen voor de Nederlandse rechter. De richtlijn is daarmee onderdeel van het Nederlandse recht. In die zin vraagt Milieudefensie dus juist hier aan de staat, om zich aan zijn eigen wetten te houden.
Dat Nederland zich aan die limieten moet houden, daar was de rechtbank het dan ook mee eens. De luchtkwaliteitszaak van milieudefensie liep daarentegen niet stuk op de inhoud, maar op juridisch-technische ontvankelijkheidsvraagstukken. Moest Milieudefensie deze zaak wel via het privaatrecht voeren, of was er al mogelijkheid geweest in het bestuursrecht?
De parallel met de Urgenda-zaak valt, zoals Trouw deed, wel te trekken, maar op een ander punt. Milieudefensie beriep zich namelijk niet alleen op bindend recht (= de EU-richtlijn) maar ook op de strengere, niet-bindende adviezen van de Wereldgezondheidsorganisatie. Omdat in de redenering van de rechtbank in de Urgenda-zaak ook niet-bindende adviezen (de IPPC-rapporten) leidend waren, leek het er even op dat Milieudefensie eenzelfde soort constructie kon bouwen, zich ook beroepend op de zorgplicht.
Het verschil: regels en routes
Het grote verschil: voor wat betreft klimaatverandering heeft Nederland een bindende verplichting mee te werken aan het beperken van opwarming tot 2 graden. Het einddoel is dus wél bindend vastgelegd, in het internationale klimaatverdrag. Voor wat betreft de luchtkwaliteit heeft de Nederlandse Staat géén internationaal doel vastgesteld, -in de zin van, ‘we willen jaarlijks niet meer dan een X aantal doden door slechte luchtkwaliteit’ – waarop de Wereldgezondheidsorganisatie vervolgens kon uitrekenen welke luchtkwaliteit daar dan voor nodig was. Zo’n internationaal doel bestaat dus juist niet.
Nee: de Wereldgezondheidsorganisatie beveelt gewoon betere luchtkwaliteit aan. Nederland zou zich er goed aan doen de luchtkwaliteit verder te verbeteren, want gemiddeld zouden we dan allemaal een maand of negen langer leven, concludeerde het RIVM nog onlangs. Maar dit is geen (internationaal) bindende doelstelling.
De Europese richtlijn is wel bindend en daar heeft de Nederlandse staat zich aan te houden. Het voert te ver hier in detail in te gaan op de details van de ontvankelijkheids-beoordeling van de Rechtbank, maar het zou goed kunnen dat die niet (geheel) overeind blijft in hoger beroep en dat Milieudefensie wat de richtlijn betreft in het gelijk gesteld zal worden.
Foto: Jason Nelson
