Door Jesse Boot en Hannah van Kolfschooten
Met de gemeenteraadsverkiezingen achter de rug bleek het toenemende toerisme in Amsterdam een heet hangijzer te zijn geweest in de campagnes. Vakantieverhuur door particulieren, met name via online platform Airbnb, heeft een bijzondere positie in deze discussie. De PvdA heeft in haar campagne gepleit voor een geheel verbod op vakantieverhuur van particuliere woningen in Amsterdam. Met het nieuwe college op komst, is het raadzaam om daar nog eens naar te kijken: een algeheel verbod op Airbnb lijkt namelijk problemen op te leveren met het vrij verkeer van diensten en de Europese Dienstenrichtlijn, die beperkingen stelt aan in hoeverre lidstaten diensten kunnen verbieden.
Airbnb in Amsterdam
De gemeente Amsterdam stelt momenteel al voorwaarden aan vakantieverhuur in de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016: de woning mag maximaal zestig kalenderdagen per jaar verhuurd zijn, aan maximaal vier personen per keer, en er moet vooraf melding van worden gemaakt bij de gemeente. Per 1 januari 2019 wordt dit maximaal dertig dagen. Daarnaast heeft de gemeente met Airbnb aanvullende afspraken gemaakt in een Overeenkomst toeristische verhuur van woningen en woonboten. Het is de gemeente op grond van de Huisvestingswet 2014 toegestaan nadere regels te stellen aan de verdeling van woonruimte en woonvoorraad. Maar een volledig verbod? Daarvoor moet ook de Europese dimensie meegenomen worden.
Het Europese vrij verkeer van diensten en de Dienstenrichtlijn
Het vrij verkeer van diensten geldt in de hele Europese Unie. Dit betekent dat elke EU-burger zonder belemmeringen in elke EU-lidstaat diensten moet kunnen verrichten. ‘Diensten’ zijn werkzaamheden die gewoonlijk tegen vergoeding geschieden – economische activiteiten. De Europese Dienstenrichtlijn geeft nadere regels over het vrij verkeer van diensten in de EU en is in principe van toepassing op diensten die een grensoverschrijdend karakter hebben- waaronder doorgaans ook toerisme valt. Dit betekent dat bijvoorbeeld een Frans bedrijf ook in Nederland diensten moet kunnen aanbieden. Op grond van de richtlijn is beperken van het aanbod van dit soort diensten slechts toegestaan wanneer er sprake is van ‘een dringende reden van algemeen belang’. Op ‘zuiver interne situaties’ is de Dienstenrichtlijn niet van toepassing – dit zijn situaties die zich geheel in de interne sfeer van een land afspelen en waarbij het vrij verkeer van diensten in principe geen rol speelt.
Verhuur via Airbnb is echter een ‘dienst’ met een grensoverschrijdend karakter en valt daarom onder de Dienstenrichtlijn. Immers, verhuur van woningen via het platform is een economische activiteit, Airbnb is een buitenlands bedrijf dat diensten aanbiedt in Nederland, en er maken vooral buitenlandse toeristen van deze dienst gebruik. Dit betekent dat de overheid de verhuur via Airbnb niet zonder reden mag inperken, omdat dit het vrij verkeer van diensten kan belemmeren. Zowel het vereiste van een maximaal aantal dagen verhuur per jaar als een algeheel verbod zijn beperkingen van het aanbod van diensten, nu het hierdoor moeilijker of zelfs onmogelijk wordt om deze dienst aan te bieden. Indien toch belemmeringen mogelijk zijn dient altijd de minst verregaande optie gekozen te worden
Ter illustratie: de Europese Commissie heeft zich in juli 2016 uitgesproken over de deeleconomie, waar ook Airbnb onder valt. De Commissie stelt daar dat een absoluut verbod op bepaalde diensten moeilijk te rechtvaardigen is. De Commissie noemt expliciet dat een verbod op de verhuur van appartementen voor korte perioden te ingrijpend is als er bijvoorbeeld ook kan worden gekozen voor een maximum aantal dagen per jaar.
Beperking van het vrij verkeer van diensten
Zowel het stellen van een maximaal aantal dagen als een geheel verbod is een belemmering van het vrij verkeer van diensten. Dit kan echter gerechtvaardigd zijn met het oog op bescherming van bepaalde belangen, zoals volksgezondheid of veiligheid. Daarnaast moet de beperking noodzakelijk en evenredig zijn: de maatregelen moeten niet te ingrijpend zijn en er moeten geen minder ingrijpende alternatieven zijn. Ook vindt er altijd een afweging van de betrokken belangen plaats: deze moeten in evenwicht zijn.
Dit hoeft niet als een verrassing te komen: bij het inperken van toerisme in Amsterdam is de Dienstenrichtlijn vaker een obstakel gebleken. Zo heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op 7 juni 2017, onder verwijzing naar de Dienstenrichtlijn, tijdelijke vergunningen voor rondvaartboten in het centrum van Amsterdam vernietigd. Volgens de Afdeling was er voor de beperking van het aantal vergunningen geen dwingende reden van algemeen belang, zoals door de Dienstenrichtlijn vereist wordt.
Ook bij het aan banden leggen van Airbnb zal de gemeente ernstig rekening moeten houden met de Dienstenrichtlijn. De vraag of het mogelijk is om Airbnb geheel te verbieden in Amsterdam zal er vooral van afhangen of hiervoor een dringende reden van algemeen belang bestaat, zoals de Dienstenrichtlijn vereist. Het zou goed kunnen dat een absoluut verbod beoordeeld wordt als een te ingrijpende beperking van het vrij verkeer van diensten. Het zal dan moeten blijven bij minder beperkende maatregelen, zoals het maximaal aantal dagen verhuur waar onlangs mee ingestemd is. Als het verbod van de PvdA er daadwerkelijk komt, is het dus maar de vraag of de Afdeling en het Hof van Justitie dit in stand laten.
foto: Bastian
