Deze week schrijft Pieter Jan Kuijper over EU-vrijhandelsovereenkomsten n.a.v. de berichtgeving omtrent Advies 2/15 van het EU-Hof van Justitie. Later deze week volgt een artikel over de toekomst van de EU-handelspolitiek na deze uitspraak – redactie.
Na een recente uitspraak van het EU-Hof van Justitie op 16 mei jl. (Advies 2/15) kwamen onze Nederlandse kwaliteitskranten tot heel verschillende conclusies. “Nationale parlementen nauwelijks nodig voor afsluiten handelsverdragen”, kopte de Volkskrant online, terwijl de NRC het EU-Hof tot de conclusie liet komen: “geen handelsverdrag sluiten zonder fiat lidstaten”. De sleutel van dit raadsel lag besloten in het kopje boven het persbericht van het Hof zelf: “De vrijhandelsovereenkomst met Singapore kan in haar huidige vorm niet door de [EU] alleen worden ondertekend”. Welke krant had er gelijk?
Bevoegdheidsverdeling
“In haar huidige vorm”, daar draait het allemaal om. En daar heeft het in de gemeenschappelijke handelspolitiek van de EU altijd om gedraaid. Al heel vroeg (1975) besloot het EU-Hof dat de gemeenschappelijke handelspolitiek, de externe schil om de douane-unie tussen de lidstaten, logischerwijs een exclusieve bevoegdheid van de EU diende te zijn. Sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon is dit met zoveel woorden in het basisverdrag van de EU gecodificeerd (artikel 3 lid 1 sub e EU-Werkingsverdrag). Het feit dat de bevoegdheid exclusief was, droeg ertoe bij dat de EU-instellingen en de lidstaten altijd van mening verschilden over hoe groot die bevoegdheid nu eigenlijk was en wat er dus wel of niet onder de gemeenschappelijke handelspolitiek viel. Ook op dat punt heeft het Verdrag van Lissabon grotere duidelijkheid geschapen. In positieve zin vooral op het gebied van de handel in diensten en de handelsgerelateerde intellectuele eigendom (zoals octrooien, auteursrecht en muziekrechten); in negatieve zin voor de vrijmaking van transportdiensten, dat volgens het EU-Hof onder het transporthoofdstuk van het EU-Werkingsverdrag diende te gebeuren en dat is een gedeelde bevoegdheid tussen EU en lidstaten.
Onduidelijkheid over artikel 207
Achteraf bleken de EU-lidstaten helemaal niet gelukkig met deze nieuwe duidelijkheid over de omvang van de gemeenschappelijke handelspolitiek, want die beperkte hun internationale bevoegdheden en statuur nog verder. In een dozijn zaken voor het EU-Hof hebben ze vervolgens gepoogd de klok terug te draaien. Dat is grotendeels mislukt, omdat het EU-Hof van mening was dat de tekst van het nieuwe artikel over de handelspolitiek (artikel 207 EU-Werkingsverdrag) op de twee bovengenoemde gebieden volstrekt duidelijk was. Bovendien was het volgens het EU-Hof een uitgesproken doelstelling van het Verdrag van Lissabon dat de EU een sterkere en eenvormige stem zou hebben in de internationale (handels)politiek. Dit betekende voor het EU-Hof een duidelijke breuklijn met het verleden, inclusief zijn eigen oude rechtspraak over de omvang van de handelspolitiek.
Ondanks opheldering door het Verdrag van Lissabon was er nog onduidelijkheid over artikel 207 van het EU-Werkingsverdrag.
Desondanks was er nog een aantal elementen van het nieuwe artikel 207 waarover onduidelijkheid bleef. Allereerst, hoe ruim was het begrip “directe buitenlandse investeringen”, dat door het Verdrag van Lissabon ook onder de handelspolitiek gebracht was? Ten tweede, zelfs als transportdiensten niet onder de handelspolitiek vielen, was er dan toch niet zoveel interne EU-wetgeving op dit gebied tot stand gebracht, dat de vrijhandelsovereenkomst met Singapore onvermijdelijk wel aan die EU-wetgeving moest raken. Zo zou de overeenkomst toch, ook waar het transport betrof, onder een andere exclusieve bevoegdheid van de EU vallen, namelijk die van artikel 3 lid 2 EU-Werkingsverdrag. Ten derde, zouden andere aspecten, die in moderne vrijhandelsovereenkomsten vaak aan de orde komen, zoals duurzaamheid, eerlijke mededinging, intellectuele eigendomsbepalingen die verder gaan dan het TRIPs-verdrag van de Wereldhandelsorganisatie (zgn. “TRIPs-Plus”), ook als integraal onderdeel van de handelspolitiek moeten worden gezien? Ten vierde, moesten de institutionele bepalingen van de overeenkomst, waarbij comités en geschillenbeslechtingsmechanismen werden opgericht ook als een inherent onderdeel van de handelspolitiek gezien worden? Bijzondere aandacht ging uit naar de bevoegdheid om een speciaal geschillenbeslechtingsmechanisme voor de bescherming van buitenlandse investeringen op te richten (“ISDS”).
De uitspraak van het EU-Hof van Justitie
We zullen de uitspraak van het EU-Hof op deze vier punten hieronder nader bespreken en vervolgens bekijken welke koppenmaker, die van de Volkskrant of die van de NRC, er nu eigenlijk gelijk had.
Op het eerste punt, dat van de directe buitenlandse investeringen, rees de vraag of de indirecte buitenlandse investeringen, d.w.z. investeringen in aandelen, in obligaties en in onroerend goed, die volgens de traditie ook door de meeste investeringsverdragen van lidstaten beschermd werden, niet toch binnen de EU-handelspolitiek zouden kunnen vallen, ondanks de duidelijke aanwezigheid van het woord “direct” in de tekst van artikel 207. Zoals te verwachten viel, was het antwoord hierop “nee” van de kant van het EU-Hof. Dit betekent dat de lidstaten nog het recht hebben om op dit punt mede de overeenkomst te sluiten.
Op het gebied van de transportdiensten kwam het EU-Hof tot de conclusie dat de EU de voorgenomen overeenkomst met Singapore kon sluiten zonder de lidstaten.
Ten tweede, op het gebied van de transportdiensten, kwam het EU-Hof tot de toch nog verrassende conclusie dat de interne EU-wetgeving zo omvangrijk geworden was op de terreinen van weg-, water- en treintransport, dat deze EU-wetgeving door de voorgenomen vrijhandelsovereenkomst geraakt zou worden en dientengevolge de overeenkomst op deze punten door de EU diende te worden gesloten zonder de lidstaten.
Het EU-Hof beschouwde, ten derde, bepalingen over mededinging, duurzaamheid, intellectuele eigendom, etc. als integrerend onderdeel van moderne handelspolitiek, zolang deze bepalingen direct aan de handel gerelateerd bleven en niet zelfstandig bijvoorbeeld duurzaamheidsdoelen nastreefden.
De onttrekking van geschillen tussen buitenlandse investeerders en Staten aan de nationale rechtbanken vond het EU-Hof een brug te ver.
Waar het tenslotte de institutionele bepalingen betrof, zag het EU-Hof deze inderdaad als een integrerend onderdeel van een vrijhandelsovereenkomst. Dit gold ook voor de geschillenbeslechtingsbepalingen, althans zolang deze golden tussen staten onderling of tussen staten en internationale organisaties. Geschillenbeslechting met betrekking tot investeringsbescherming (“ISDS”) is voor het EU-Hof een kwestie apart. Immers, zij stelt buitenlandse investeerders in staat rechtstreeks Staten, of in dit geval ook de EU, aan te spreken wegens schending van het in de overeenkomst afgesproken beschermingsniveau van hun investeringen en hierbij de nationale rechtsgang links te laten liggen. Vooral de onttrekking van dit soort geschillen aan de rechtbanken van de lidstaten door een eenzijdige beslissing van een buitenlandse investeerder vond het EU-Hof een brug te ver. Met dit onderdeel van de overeenkomst moesten de lidstaten expliciet instemmen.
Volkskrant of NRC?
Beide koppenmakers hadden dus een beetje gelijk. Deze vrijhandelsovereenkomst met Singapore – in haar huidige vorm – kon de EU niet zonder ratificatie door de lidstaten sluiten en vereiste dus de goedkeuring van nationale parlementen. Maar het ging hier maar om twee punten en dus kan het in de toekomst best anders zijn.
Foto: Eurocommissaris Cecilia Malmström (Handel) bezoekt Singapore – Europese Commissie
